Бюджетный кодекс -- не время и не место
Работа над Бюджетным кодексом близка к завершению, однако вместо ожидаемого оптимизма, связанного с таким завершением, приходит убеждение невозможности окончательного принятия указанного документа. Приближающееся третье чтение подразумевает, что все важнейшие задачи относительно нормативного документа страны уже выполнены, остались «второстепенные» детали и согласования, которые не смогут принципиально повлиять на документ, призванный в долгосрочной перспективе определять политику в сфере государственных финансов. Однако когда мы создаем законодательный акт, призванный закрепить «в целом» некоторую сферу государственной политики, то предполагается, что мы уже имеем успешный положительный опыт функционирования этой сферы. Но никакого безусловно успешного опыта в бюджетно-налоговой сфере мы еще не наработали, и тем более не можем быть уверенными, что нововведения не приведут к ухудшению ситуации, а значит, не можем требовать закрепления неотработанных положений и механизмов в долгосрочном аспекте. По моему убеждению, Бюджетный кодекс в существующем варианте еще не «готов» к тому, чтобы стать важнейшим государственным документом в сфере бюджетного процесса, а потому следует отложить его принятие до полного уяснения целого ряда ключевых положений (которые в настоящее время либо вовсе не отражены в проекте, либо допускают нерациональное толкование).
Я вполне и с сожалением осознаю, что политический процесс, который вышел на «финишную» прямую, крайне трудно приостановить или изменить его траекторию. Я также осознаю, что быстрое реформирование требует и быстрых политических акций, что часто входит в противоречие с рациональностью и эффективностью принимаемых решений. Однако моя гражданская позиция не позволяет мне оставаться безучастным к законотворчеству, которое окажет прямое и непосредственное влияние на нашу государственную политику. Ситуация вокруг Бюджетного кодекса сегодня крайне напоминает ситуацию вокруг «либерализации» приватизации 5--7-летней давности, когда были запущены неконтролируемые процессы, приведшие к «прихватизации», тенезации, неплатежам. Принятие Бюджетного кодекса в существующем варианте закладывает в бюджетный процесс противоречия, которые спровоцируют утерю контроля над ним (процессом) и потребуют существенных политических усилий по восстановлению утерянной рациональности.
К ключевым проблемам, не устраненным в рассматриваемом проекте, я бы отнес нечеткое разграничение полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти, между центральным и местными бюджетами, а также противоречия между задачами местных властей и «наполняемостью» бюджетов.
Неполное разграничение полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти означает нерациональность и неэффективность бюджетного процесса. Как известно, в настоящее время в Украине законодательной власти предоставлены широкие полномочия по изменению показателя бюджетных доходов, предложенного Министерством финансов. Доходы могут быть скорректированы по предложениям депутатов на заседании бюджетного комитета. Точно так же Верховная Рада может потребовать выделения финансовых ресурсов на финансирование новых расходов, а следовательно, бюджет, даже уже в процессе своего выполнения, имеет поразительную тенденцию к увеличению. Тем самым такой важнейший макроэкономический показатель, как сальдо бюджета (в подавляющем большинстве, бюджетный дефицит), имеет непозволительное свойство «раздуваться», а на правительство навешиваются новые, заведомо невыполнимые финансовые обязательства. В существующем проекте Бюджетного кодекса указанное противоречие закрепляется на долговременной основе.
Отмечу, что во многих странах предусмотрено, что решения, которые касаются государственных расходов, государственной задолженности или изменений налогового законодательства, должны приниматься квалифицированным большинством голосов. При этом все дополнения к бюджету, которые повышают расходы или изменяют доходы бюджета, допускаются только с согласия правительства. Вполне рациональный подход, достойный и к применению в Украине. Таким образом, Верховная Рада должна добровольно отказаться от ряда своих традиционных полномочий ради общегосударственных интересов. Думаю, такой отказ сделал бы только честь и самой Верховной Раде.
Поэтому, с моей же точки зрения, более эффективной выглядит следующая процедурная последовательность, которая несомненно должна найти отражение в новом Бюджетном кодексе:
- уровень доходов оценивается профессионалами Министерства финансов;
- сальдо бюджетного дефицита определяется Верховной Радой, исходя из задач и возможностей экономики страны (тем самым формируется допустимый уровень расходов бюджета);
- Верховная Рада также утверждает уровень трансфертов, исходя из задач развития регионов и строго в пределах доступных ресурсов;
- в процессе выполнения бюджета все законодательные изменения к бюджету должны рассматриваться только с согласия Кабинета министров.
Существующий вариант Бюджетного кодекса также деструктивно действует на возможности реформирования межбюджетных отношений. Положения проекта Бюджетного кодекса в полной мере отображают политическую нерешенность проблемы распределения полномочий (компетенций) и ответственности за выполнение конкретных функций центральной, региональной власти и органов местного самоуправления, а следовательно, и условий финансирования соответствующих расходов.
Децентрализация государственных функций и местное самоуправление требуют, чтобы местные органы власти получили законодательно закрепленное право на определенные доходы (как в виде отчислений от общегосударственных налогов, так и в виде налогов и сборов, полностью поступающих в местные бюджеты на долговременной основе) и в то же время — ответственность за финансирование определенных расходов. Важно также, чтобы полномочия по решению определенных задач и ответственность за связанные с этим расходы принадлежали одному и тому же уровню государственной власти. Соблюдение этого требования позволяет повысить ответственность местных органов власти, а значит, и эффективность государственных расходов. Это важно и с управленческой точки зрения, поскольку позволяет осуществлять парламентский контроль за деятельностью аппарата управления.
Вместо такого «синхронного» разграничения полномочий и финансовых ресурсов в существующем варианте Кодекса, предполагается, что панацеей от недостатка финансирования на местах станет использование так называемых нормативов бюджетной обеспеченности. Я уже высказывался о некорректности формирования таких нормативов и сомнительных возможностях их эффективного использования. Поэтому здесь только подчеркну, что они не устраняют противоречия между полномочиями и финансированием, а отсутствие четких полномочий ведет к отсутствию ответственности, что побуждает скрывать реальное положение дел, а значит, снижает эффективность использования ограниченных государственных средств.
Указанное несоответствие полномочий и доступных ресурсов угнетающе воздействует не только на социальную сферу, за которую в основном несут ответственность местные органы власти, но также наносит непоправимый удар по региональному бизнесу. И в основе такого негативного влияния лежит отсутствие заинтересованности местных властей в увеличении собираемости всех налогов. Хотя тезис «Один налог — один бюджет», в рамках которого построены многие бюджетно-налоговые системы, выглядит привлекательно и правильно, однако в Украине указанный принцип продолжает оставаться оторванным от полномочий уровней власти.
Согласно проекту Бюджетного кодекса, в местные бюджеты предполагается зачислять лишь наиболее точно прогнозируемые доходы (подоходный налог с граждан и налог на землю), но отсутствие заинтересованности местных органов власти в увеличении базы налогобложения по основным налогам (налогу на прибыль, НДС) может создать серьезные проблемы для доходов государственного бюджета. И действительно, в структуре недоимок по платежам в консолидированный бюджет недоимки по НДС составляют 43--46%, а налог на прибыль предприятий 22--25% от общей величины недопоступлений. А следствием недоимок в центральный бюджет будет рост проблем и местных бюджетов в части получаемых ими трансфертов, что означает нестабильность местных финансов. При этом в условиях снижения налоговых доходов местные власти, как это часто происходит и теперь, для обеспечения своих нужд и потребностей бюджетных учреждений будут вынуждены привлекать материальные и финансовые ресурсы предприятий, расположенных на подведомственной территории. Таким образом, объявленные намерения снижения налоговой нагрузки войдут в противоречие с минимальными потребностями социальной сферы регионов, а значит, фактически останутся пустопорожними обещаниями центральной власти.
Я остановился лишь на отдельных нерешенных или противоречивых положениях Бюджетного кодекса, который в ближайшее время будет вынесен на третье (окончательное) чтение. Подчеркну, что важнейший документ страны должен давать четкие, проверенные ответы относительно концептуальных задач:
- законодательного закрепления распределения доходов и разграничения расходов между уровнями бюджетной системы,
- расходных полномочий региональных и местных органов власти,
- формирования обоснованной системы трансфертов и субсидий,
- процедурных требований, предотвращающих вмешательство законодательных органов власти в исполнительные государственные функции,
- политики заимствований на региональном и местном уровнях власти,
- ограничения вмешательства местных органов власти в экономическую деятельность предприятий.
Существующий проект Бюджетного кодекса не предлагает четкой концепции бюджетно-налогового реформирования, совершенствования бюджетного процесса, а, значит, не отвечает потребностям сегодняшнего дня построения строгой бюджетной системы. Таким образом, его окончательное принятие может спровоцировать дальнейшую потерю фискальной и деловой дисциплины, рациональности и ответственности как в сфере государственных финансов, так и государственной политики вообще. И исправление новых возникших недостатков и противоречий обойдется для государства значительно дороже, чем если бы они были приостановлены в самом начале.
Принятие имеющегося варианта Бюджетного кодекса без тщательной отработки принципиальных положений и механизмов означает запуск процессов, которые уже в ближайшее время приведут к разрушению крайне хрупкой финансовой системы страны. Поэтому мои предложения политики (и я готов выступить с ними перед Верховной Радой) сводятся к следующему: 1. Ввести МОРАТОРИЙ на принятие существующего Бюджетного кодекса. 2. Законодательно закрепить приоритетность формирования общих рамок бюджета (прежде всего, общий уровень доходов, сальдо, трансфертов). 3. Законодательно ограничить права законодательных органов власти на коррекцию бюджета текущего года без согласия правительства.
«Facty i kommentarii «. 03-Октябрь-2000. Политика.
225Читайте нас в Facebook
